lhec 既然行政复议作为行政机关内部监督不需要司法化，[8]那么，权利救济自然也就不作为行政复议的首要目的。
[34]最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第92条规定：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。如果化解行政争议成为行政复议立法目的，那么，它在实践中就可能质变为一种政绩指数，行政复议申请人能否获得权利救济，则可能会降到相对次要的位置，甚至远离政府治理决策层的视野。
如果我们不从合法性角度去讨论《行政复议法实施条例》这种实施性立法是否合法，而是承认它的补充性，那么，这三个立法目的又该如何各就各位呢？从这几年行政复议实务可以观察到，以解决行政争议作为立法目的的行政复议制度，有时不能同时兼顾这两个立法目的，甚至这两个立法目的还可能被牺牲。行政复议制度成功地防范了许多纠纷进入法院，部分地实现了制度设计者的期望。文章来源：《法学》2021年第5期。相较于行政说而言，司法说可能比较接近于行政复议性质，但是，在法院司法公正性尚未获得社会普遍共识之前，完全用司法说来改造行政复议制度可能也不是美政良策。但是，我们必须认识到：在中国这样一个具有中央集权传统背景下建立起来的社会主义性质国家，行政权在解决纠纷方面有‘天然优势。
二、化解行政争议是行政复议实现权利救济的主要手段 （一）化解行政争议方式：合意与决定 化解行政争议仅仅是一种法律手段，其目的是为了实现行政复议申请人的权利救济。且不说化解行政争议的判断标准如何把握，需要指出的是这里可能存在一个认识上的误区，即行政争议化解就等于行政复议申请人实现了权利救济。行政机关在应急管理活动中之所以必须遵循这些应急体制、机制的基本要求，不仅是应急管理的内在机理使然，而且是法律的明确要求，法院以此作为审查标准自然仍属于司法范畴，并未逾越自身权力边界。
例如，在前述黄晓泉、袁作权分别诉郴州市北湖区人民政府房屋拆迁这一组案件中，法院否定被诉行为应急性的另一个理由就是，被告作出应对暴雨灾害拆除房屋的决定后未曾报本级人大常委会备案。既然上级机关的文件要求的就是被告处置某个突发事件或者消除某个紧迫的重大隐患，法院也就直接将其认定为应急行政行为了。突发事件具有破坏性，会造成生命财产的较大损失。相对而言，通过是否存在事前机制来判断被诉行为的性质，并不可靠。
[43]如果在被诉行为的实施过程中，只有被告一个行政机关采取了行动，而其他与之存在上述法定关系的主体都是沉默的，那么，这个行为的应急性就十分可疑。对于事件本身带来的损失，政府依法负有为受害人提供救助的义务，[47]比如因防汛、防震、防治地质灾害等所需而紧急拆除房屋的，应当为相对人提供过渡性安置、临时救助、倒房重建用地安排和补助等。
然而，一方面，很多应急行政行为本来就是以政府名义做出的。第三，基于应急管理阶段衔接的认定标准。然而，即使还原到应急管理过程中，这样的判断也是十分复杂且充满风险的。相应地，应急法的性质也可以从两个方面来理解，它既是紧急情况下公私权之间的平衡器，也是重要应急体制、机制的法律化表现形式。
[4]人们在思考这个问题时，都以常态下的行政权力作为情景假设。然而，要做到这一点，行政机关需要动用很多资源，有时还要凭空捏造事实，难度很大。[12]参见林鸿潮：《论应急预案的性质和效力》，载《法学家》2009年第2期。对于应急处置本身带来的损失，应该给予补偿，比如因紧急避险拆除房屋、因动物疫情扑杀禽畜等。
[18]参见最高人民法院（2020）最高法行申2301、4692号行政裁定书。[8]参见最高人民法院（2018）最高法行申1838号行政裁定书。
如果司法机关据此即否定被诉行为的应急性，几乎一抓一个准，这个标准也就失去了真实性。[34]参见邓峰：《领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角》，载《中国社会科学》2006年第3期。
遗憾的是，最高人民法院在裁定书中回避了这一问题，以二审已经基于被诉行为法律适用错误而确认其违法，且被诉行为已经没有撤销的必要为由，驳回了相对人的再审申请。[9]参见最高人民法院（2015）行监字第617号行政裁定书。以紧急为关键词检索，得到461份。另一方面，突发事件应对过程具有系统性，一旦实施就会牵动公共部门中的多个主体，这些主体所扮演的角色可能是支持、援助，或者协调、联动，也可能是监督、核实。不过，基于危机信息处理、应急资源统筹、部门职能整合等因素，以及增强应急措施权威性、科学性等考虑，法律对应急行政行为的实施主体和实施程序设定了一些特殊要求。对于进入紧急状态之后采取的各种应急行政措施，允许司法审查，但在审查范围和强度上多所限制。
[14]参见最高人民法院（2020）最高法行申4534、4536、4805、4807号行政裁定书。我国《突发事件应对法》第16条规定：县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。
[28]由于突发事件应对活动所固有的紧迫性、灵活性和专业性，法院在司法审查中不得不给予高度尊重，从上述层面进行判断很难进入实质层面，而仅在形式层面满足上述几个标准对于行政机关来说并非难事。[25]后来，我国《紧急状态法》的立法思路几经调整，遂演变成我国《突发事件应对法》出台。
通过分析可以发现，在绝大部分案件中，法院首先都对是否存在紧急情况做出事实认定，并以此作为判断行政机关能否动用紧急权力的重要依据，其中有五个案件法院以此为唯一判断标准。[51]一个地方、领域的突发事件有可能在另外一个地方、领域引发次生、衍生事件，而这些风险可能超出了原生事件所在地政府的管辖范围，尽管在大多数时候上级政府并不需要直接介入原生事件的应对过程，但其必须及时掌握相关信息以便在必要时做出其他决策。
在个别案件中，法院还适用了有关应急预案中的程序对被诉行为进行认定，如江苏省姜堰市新惠奶牛养殖专业合作社诉姜堰区人民政府扑杀奶牛案中，法院就援引《江苏省口蹄疫防控应急预案》中关于对疑似疫情进行临床诊断的程序性规定进行判断。（图略） 图2最高人民法院对应急行政行为的认定标准分布 第一，基于事实的认定标准。如果法院经审查发现被诉行为的决策步骤和常态下的行政决策无异，则不应认为该行为实施时可以动用紧急权力、适用紧急程序。[46]汪永清主编：《中华人民共和国突发事件应对法解读》，中国法制出版社2007年版，第104页。
这实质上也是一种根据事实判断的思路，只不过因为存在上级机关的文件，法院将文件中的描述当作事实直接加以认定而已。法院认定事实的依据主要有两类：一是行政机关做出的各种决定、通告、通知中对事实的记载，以及作为支撑性材料的勘验报告、鉴定意见、专家建议等。
对此，应当认识到应急法中控权性规范密度比较低、以应急性规范为主的特点，从法定化的应急体制、机制中挖掘可资利用的观察点，将案件系争的应急行政过程尽可能真实地还原出来，建立起符合应急行政活动本质特征的司法认定标准。因此，在绝大多数案件中，法院对于被告围绕上述方面提出的主张只能照单全收。
因此，在这些案件中，法院对于上述事实问题，基本上都只能根据被告提供的证据进行简单论证以说明紧急情况的存在，不可能给予深入审查。通过分析这些理由可以发现，在有些案件中裁判者只使用了单一判断标准，有的案件中则同时使用多个。
然而，近年来，关于某一行政行为是否属于应急行政行为的争议却开始在各级法院频频出现。[50]尽管法律未必对决策过程中的每一个步骤都设定明确期限，但毫无例外地都提出了及时性的要求，因此整个应急行动不可能耗时太长。参见郭曰君、吴新平：《以宪法为依据，保障公民的社会保障权——从宪法修正案第二十三条谈起》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期。[35]前者体现了法律的普遍价值，后者体现了其在应急管理领域的特殊价值。
应急体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能, [38]包括突发事件应对中各种主体的角色设定、权责分工及其相互关系，具体体现在国家和社会、市场之间，公共部门各分支之间，纵向、横向、斜向的府际关系等各层次，这些内容的主体部分也被纳入法律。文章来源：《政治与法律》2021年第8期。
在应急行政行为的认定中，常规化的形式审查思路抓住的是应急法前一方面的性质。[24]参见前注[17]，戚建刚书，第177-188页。
和前一个观察点类似，如果行政机关实施的是虚假的应急行动，很难想象其会继续花费精力去编造各种材料将上述环节全部完成，这也给司法机关辨别真伪提供了一个切入点。[2] 应急行政行为的作出必须以突发事件实际发生或者存在发生的较大可能性为前提，属于例外情形，其数量自然有限，引起的行政争议案件则更少，所以不甚引人关注。
